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田国强评林毅夫、张维迎之争


最近几个月由林毅夫和张维迎引起的关于产业政策及其有为政府的大辩论,让越来越多的经济学家以及政府决策和管理领域的学者卷入其中,至今没有平息的迹象。尽管大家各自有不同看法,但有一点是一致的,就是这场大辩论在很大程度上切中了当下中国经济及其深化改革的核心问题:如何才能处理好改革与发展的辩证互动关系,从而处理好政府与市场、政府与社会的关系,使市场在资源配置中起决定性作用以及更好而不是更多地发挥政府作用,即改革何去何从。

  这次争论的焦点问题,在笔者看来有三:一是市场化改革方向是否坚持的问题。二是政府在经济发展和深化改革中的作用边界到底在哪里?三是林毅夫等人所极力推崇的产业政策对经济发展到底能否起到关键性作用?这三个问题又都涉及一个更为本质的问题,那就是:要同时处理好发展的逻辑和改革(从而治理)的逻辑,政府职能的基准定位到底应该是有边界的有限政府,还是无边界的有为政府?这个问题涉及中国经济是否能长远发展、改革何去何从以及如何深化改革,才能让改革成功和经济持续发展,实现长治久安和国家治理体系及能力的现代化。

  纵观林、张两位教授关于产业政策的一系列辩论和他们以往的许多文章和讲话,尽管他们都有许多合理的、有新意的观点和论断,但有两大问题:一是讨论、辩论的方式有问题,导致各说各话,使得对话没有交集,无法聚焦,无法达成共识和深入下去,而是在一些ABC的初级层面上纠缠,这大大降低了讨论争鸣的效果,不太像是在进行学术讨论,倒好像是在作秀一样。此外,在给出论断的逻辑性、科学性、严谨性及学术性上有较大欠缺,无论是出于有意还是无意,他们的观点偏颇、走极端,论断往往有扩大化和夸大化的问题。比如,在这次争论中,一个人过度夸大了政府及其产业政策的作用,认为要建立有为政府而不是有限政府,另一个人则过度夸大了市场的作用和完全否定产业政策,认为市场不会失灵。

  笔者在此之前和林毅夫教授围绕其新结构经济学中的有为政府概念进行几个回合的商榷的时候,对他的一个最大批评就是,他的理论及其结论基于一些到现在都没有严格定义的概念,如有为政府这个概念,就必然引起许多不必要的争论。其次,你无论怎么指出和着重强调,他好像都会忘得干干净净,下次仍然如此说,不得不让你重新再说一遍。对于这些缺点,张维迎在这次辩论中也或多或少地指出来了。尽管质疑声四起,包括笔者在内的许多人指出了这点,林毅夫教授仍然一味坚持这样的辩论方式,导致了许多不必要的争论及和他辩论的困难性。

  因此我的基本看法是,如果说张维迎给出论断是学术方面不严谨的问题,那么林毅夫不仅是学术方面有问题,更是思想性、把握改革的方向性和学术讨论方法论方面的问题。下面提出10点看法和林毅夫教授商榷,也请读者辨析(完整的文章包括对张维迎的对与错分析请见网络版)。

  1.应通过控制实验科学分析法,来辨析什么才是中国改革开放成就巨大的差异因素。

  林毅夫教授认为,中国能够在30多年里实现高速发展,归功于政府的主导,认为政府大部分的干预是对的,从而形成了其要构建有为政府的核心结论。对这个问题,笔者认为,应该通过控制实验的科学方法,以辨析出哪些改革举措和政府政策是中国改革取得巨大成就的差异因素,而不是拿其他国家的经验来做对比(由于各国初始条件不同,是没有可比性的)。所谓科学,其核心就是通过控制实验,即将其他影响因子固定(由于各国初始条件不同,林毅夫拿其他国家对比,就不满足这个条件),以此找出两个因子之间确定性的互动关系,从而找出差异因素。

  我在多篇文章中实际上已给予了回答:中国改革之所以取得巨大成就,就是基本放弃计划经济,通过实行渐进的、分阶段的经济自由化、市场化、民营化这样“三化”的松绑放权的改革,使政府的干预大幅减少,促进民营经济大发展,从而使国有经济比重不断下降而取得的。

  按照控制实验科学方法的说法,也就是,除了固定的因素之外,新的因素是:较大程度的经济上的选择自由、松绑放权的改革、引入竞争机制(包括中央与地方政府、对内对外的竞争)、对外开放、民营经济大发展,采用渐进式改革方式,中国的巨大成就正是对这样的基本经济制度予以市场化改革才取得的。这些新的因素才是中国改革或不改革差别巨大的科学原因,深化改革就是要更彻底地建立现代市场制度的市场化改革,以此让市场在资源配置中起决定性作用,以及更好而不是更多地发挥政府作用。

  尽管许多原有的因素,如政府发挥重要作用,是不可或缺的,但怎么能将改革开放取得巨大成就归结为是由于政府主导或政府干预所造成的这样的巨大差别呢?如不采用控制实验的方法来分析中国改革,只是认为固有的因素重要,又不恰当地拿他国进行比较(犯了鸡和鸭比较的类比错误),怎么可能由此得出深化市场化改革的重要性,从而解决改革何去何从的核心问题呢?从而得出中国道路的成功秘诀,就在于打破新自由主义所谓自由化、私有化、市场化的神话才取得的结论。由于遗忘了这样的科学比较方法,凡是人们谈论到新因素时,就被指责为不重视甚至是在否定那些原来就有的固定因素,从而被林毅夫贴上休克疗法、华盛顿共识或新自由主义的标签。

  2.讨论问题不能在对方已经澄清后仍然曲解他人的观点。

  在这方面,让笔者感到十分迷惑不解的是,林毅夫往往没有就事论事,即使对方指出澄清后,仍然是曲解混淆他人的观点,使得对方不得不停留在解释说明,然后林再忽视、对方再解释再说明这样的循环上,使讨论无法深入和继续下去。

  比如,林毅夫将东欧等国休克疗法式的“三化”与中国分阶段渐进式的“三化”改革混淆在一起进行比较批判,以此说明中国的“三化”改革不是导致中国改革或不改革差别巨大的科学原因,从而将赞成中国式的“三化”改革的人上纲上线到是在赞成休克疗法,是新自由主义者。尽管包括张维迎、文贯中及笔者在内的许多经济学家反复澄清,指出了他这样的混淆和曲解之处后,林毅夫仍是如此,包括在他最新的文章《我对张维迎的17个回应》中,仍然是一如既往地采用这种不科学、混淆曲解的说法。

  这样的混淆,在林毅夫的文章和讲话中比比皆是。比如,对提倡有限政府的人,他认为是“不注重过程和手段,只注重目标”,这完全是误解。尽管反复澄清,但林毅夫仍然在《我对张维迎的17个回应》中将提倡“三化”的人认作为是在赞成休克疗法,认为是把目标当手段,忽视了问题存在的原因。如果讨论、争鸣问题老是这样兜圈子,对增加共识有什么帮助呢?

  3.讨论问题的前提是概念和定义一定要明确,不能多变,否则会导致许多无谓的争论。

  从学术讨论要有效和要有意义的角度看,每人给出的概念和定义一定要明确,否则会导致许多无谓的争论。比如,林毅夫对有为政府的定义,在不同的场合会给出不同的定义。在和我讨论时是这样定义,而在和张维迎讨论时,却又给出了另外一个定义。

  不久前,在给我的回应文章《论有为政府和有限政府》中,他修改了王勇允许政府事后乱为的可能性(好心办错事)的情况,排除了王勇的既允许有为政府事后乱为,同时又排除事后乱为的逻辑矛盾的情况,排除了事后乱为的可能性。但在这次和张维迎的讨论中,却又恢复成和王勇一样的定义,允许事后乱为(好心办坏事)。怎么能这样呢?讨论问题的前提,就是要首先避免定义有模糊或不准确的地方,特别是不能根据辩论人的不同、场景的不同、对象的不同而改变定义。概念、定义界定的模糊不清和游移不定,将使得基于概念和定义之上的理论框架及其政策建议缺乏一个稳固的基石,从而会出现逻辑不自洽的问题。

  还有,不少人已经反复强调了,不反对政府在维护和提供公共服务、公共品方面要有为,但林辩论时又以这些方面的理由来反驳对方,这样的讨论对解决问题、形成共识、让讨论能深入下去能有帮助吗?

  4.林毅夫提倡的有效市场和有为政府有内在逻辑冲突,有为政府的提出是不重视现实的表现。

  在新结构经济学的框架之下,林毅夫教授是以一个“好心想干好事”的政府行为假设来提出产业政策建议的,同时他又指出按比较优势发展有两个前提:有效市场和有为政府。但这两个都是事后的概念,存在内在逻辑冲突,这是由于有效市场的必要条件是有限政府而不是有为政府。必要条件都不满足,有为政府怎么可能导致有效市场呢?必须指出,有限政府是有为政府的真子集,因而这两个集合是不等的,有很大的差别,有限政府行为边界是有限的,而有为政府的边界却是无界的。林毅夫教授说自己注重实际、现实和手段,不少人也认为是如此,但在笔者看来,他给出的政策却恰恰相反,其事先事后的理想化处理及其附带的政策建议是很危险的,是没有注重实际的体现。

  5.林毅夫给出的有为政府定义一味地排除了政府的无为,从而无法让市场发挥决定性的作用,导致市场的另外一种形式的失灵,而有限政府不是要政府不有为、不作为,而是排除有为政府在经济活动中过位、过度有为。

  林毅夫在《论有为政府和有限政府》一文中对什么是有为政府给出了和王勇不同的定义,他的这个有为政府的定义虽然排除了政府事后乱为的可能,但仍然有两大问题。一是世界上从来没有一个不会犯错误、天使般的有为政府存在;二是林毅夫的有为政府定义是将“有为”与“无为”对立或对应起来。如前所述,这种一味排除“无为”的有为政府,使林毅夫新结构经济学中提倡的“有效市场、有为政府”存在着内在不相容性,是自相矛盾的,并且使得林毅夫和王勇定义的有为政府的最大问题就是其边界几乎是无界的,同时又排除了政府在经济活动中应该无为的至关重要性。这是由于,政府的定位必须恰当,市场失灵的时候,如果政府仍然缺位,必然导致坏的市场经济,这点大家谈得很多,包括林毅夫教授;但同样的,由于政府过位也可能导致市场失灵、市场不能发挥好的作用,也会导致坏的市场经济,但谈论这个的相对就少,特别是强调有为政府的学者一般不太谈。

  而提倡有限政府并不是要政府不有为,要政府不作为,而是政府做它该做的事情,特别是在维护和提供公共服务和公共品方面,也就是多做让经济人在合法从事经济活动时无后顾之忧的事情。

  还有一条标准也特别重要,就是政府发挥作用不能逆市场而动,不能逆市场化改革方向而动,要尽量排除有为政府在经济活动中过位、过度有为,也就是有为政府在有限政府界定之外的那些方面不能过位,有限政府就是要让市场在资源配置中发挥决定性作用。同时,为了让政府更好发挥作用,有为政府只能在有限政府界定之内的那些方面做到不缺位,即政府在维护国家安全、社会稳定、让市场更有秩序和创造好的公平竞争和创新的环境方面发挥好的作用,在提供公共服务和公共品(如公共卫生、义务教育、社会保障、生态环境保护)、减少贫富差距上不能缺位,发挥好的作用,这也是十八届三中全会的决议精神。

  6.有限政府论在经济体制转型、结构变迁及市场失灵时发挥着不可或缺的指导性作用,产业政策的采用应适度、慎用。

  林毅夫对有限政府的批评大致有二:一是认为有限政府所依据的理论无法分析在结构变迁中市场失灵会以何种形态、发生在何处,二是认为有限政府论一般反对政府采用产业政策。

  笔者的回答是:首先,各个理论不可能解决所有问题,各有各的功能,如基准指导作用或现实应用作用。有限政府论就是基准理论,是基准点和参照系,因而提供的是基准指导作用,给出了改革的方向和目标,具体怎么做和接近这个目标,则需要根据一个国家和时点给出接近这个目标的各种改革措施和过渡性制度安排,中国的经济自由化、市场化和民营化的分阶段改革历程就是这么做的,怎么会说在经济体制转轨过程中没有作用呢?

  第二点,正是因为在经济发展中,特别是在经济体制转轨的过程中,还没有达到甚至还远未接近有限政府的目标,现实中每个国家都会适当采用一些过渡性制度安排,特别是产业政策,但不应该过度采用产业政策。

  我们之所以强调要让政府更好地发挥作用,就是要尽量少地直接干预经济活动,不能过位,要处理好政府和市场的关系。这样,政府在有限政府界定的基本职能范畴内应该有为、补位,发挥因势利导的作用,不应缺位或无为;而在政府职能之外的地方,让市场发挥作用的方面,特别是竞争行业方面,不应有为,更不应乱为,而应该是无为。

  7.讨论中产业政策内涵的随意变更将会使得争鸣无法对焦。

  产业政策作为一种过渡性制度安排,在经济的发展中发挥了较大的作用,应该给予肯定,但问题是不能过度。林毅夫对产业政策给出了一个特别宽的定义,认为“中央或地方政府为促进某种产业的发展而有意识地采取的一些政策措施”。然而,林毅夫在后面与张维迎的辩论中,又将政府提供软硬基础设施、政府支持基础科研等也纳入其在辩论一开始并未涵盖的产业政策组合中,这种随意改变产业政策内涵和外延不确定的做法,混淆了通常的产业政策的范畴,从而将辩论的问题搅混。林毅夫这种随意改变定义的做法在他的辩论中到处可见,使得弄清问题的实质性争鸣无法进行下去。

  相较而言,张维迎教授产业政策的定义非常明确,更加抓住了产业政策的本质。在张维迎看来,产业政策是“政府对私人生产的歧视性对待和选择性干预”。我非常赞同这个对产业政策的定义,讲产业政策的问题一定要将政府提供公共服务、国家安全、基础研究这样没有异议的问题排除出去,所以,定义一定要界定清楚,对我们聚焦政策利与弊的讨论才会有利,对避免将经济问题政治化才会有利,否则将是否支持产业政策上纲上线到是否注重民生、支持国家安全这样大是大非的高度,谁还敢讲话?

  8.是市场化制度性改革,而不是产业政策对经济发展起到关键作用。

  产业政策对发展中国家在追赶发达国家过程中是一个有效的政策工具,但对于一个像中国这样既是发展中国家,更处在经济体制转型中的国家,更重要的不是产业政策,而是制度性的改革配以适当的政策包括产业政策,因为仅仅靠政策是治标不治本的,而市场化制度性改革才是标本兼治、至关重要的。所以,随着中国市场经济的不断成长、成熟,经济增长要实现从要素驱动向效率驱动和创新驱动的转变,失败率较大的倾斜扶持性产业政策要少用、慎用,而竞争性的市场环境则变得越来越重要。

  经济学界林毅夫等人将产业政策摆到了经济发展的重要位置,并将其所提出的所谓“两轨六步法”当作是政府成功干预经济的操作指南,以及新结构经济学的应用。其六步法的第一步就是,“寻找特定的产业,让一国可以采用遵循比较优势的方法来进行技术和产业的升级,这是保证经济快速和可持续增长的关键之所在”。但是,这个观点是大错特错的,政府只能提供支持创新的环境,而不是指定由哪个企业来创新,从而通过补助和扶持这种类似于垄断的企业,这么做一定不利于企业创新。张维迎在最近跟林毅夫的辩论中也指出,第一步错了,后面步步皆错。

  政府的产业政策对经济发展的作用真有那么关键吗?笔者当然不认为是这样。尽管产业政策的作用不可忽视,但它不是横向的,而是纵向的,因而作用有限,不能带来全局性的改变。而能带来格局性改变和长远发展靠的是制度,只有好的制度对经济发展的作用才是最关键、最根本的,其原因就是制度环境决定了激励所有企业勇于创新、提高效率这样的激励相容机制是否存在。

  9.过多产业政策会带来产能过剩、库存过多的资源错配及贪污腐败。

  无论是产业政策的实施,还是其他公共服务职能的实现,都需要充分考虑政府官员的个人目标,使之兼容于国家和社会目标,减少寻租的空间和土壤。林毅夫教授将之简化为得到升迁和青史留名。中国改革开放近40年,在一定程度上实现了这种激励相容性,其根源就是对于市场化制度平稳转型的坚持,使得各方利益包括官员自身利益兼容于国家发展进步的大目标之下。也就是笔者在此前一系列商榷文章中提及的坚定不移地走经济自主化、市场化和民营化的改革道路,至关重要。如果制度环境不随之完善,过多地运用产业政策、过多地依靠政府参与经济活动,就会带来一系列扭曲问题,导致资源错配和寻租腐败丛生,走向政策目标的反面或会走弯路。尽管产业政策是一种垂直性的政策,它影响的领域相对会比较窄,但往往造成行业性的产能过剩、库存过度,同时官员贪污腐败现象严重的弊端。只有减少政府在经济活动中的大量过位,才能从根源上大幅减少腐败。

  10.产业政策要有度,同时要对各种所有制放开。

  林毅夫在辩论中也提到了在开放竞争的市场中对于没有自生能力的企业的保护补贴会带来前述的后果。整体上,靠产业政策、政府直接干预,来试图纠正市场失灵,往往由于信息和激励的问题,效果非常有限,不会比通过制度安排的激励机制设计的间接方式更为有效。并且,中国的产业政策事实上基本就是扶持国企,不像东南亚一些国家的产业政策扶持的是民企,这也说明了,即使要用产业政策,也应该是扶持民企或平等对待所有的企业,而不是歧视性对待民企。

  所以,产业政策一方面要有度,比如对战略新兴产业进行扶持,而不是鼓励大量的产业政策;另一方面要对各类所有制企业放开,特别是对民营企业放开,它们更能够把握市场及其先机,更能承受风险,也就是说市场和企业比政府更有这方面的优势。至少对中国来说,许多行业的发展,比如互联网及其互联网金融,阿里巴巴、腾讯这样的具有世界级竞争能力的企业,以及华为所引领的行业都不是靠产业政策才涌现出来的。此外,即使涉及公共品的提供,包括军工行业,许多国家特别是美国,也是民营企业通过公开竞标政府的外包合同而提供的。
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